Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) разработала пакет решений, посвящённых предварительному информированию. Подавляющее большинство решений принято. Срок вступления в силу у всех решений один – 1 июля 2019 года.
Плюсы и минусы
Любой современный электронный документ — это либо оцифрованный бумажный, либо срез базы данных, составленной на основе таких бумажных документов. Уникальность же предварительной информации (ПИ), по крайней мере на пространстве Евразийского экономического союза (ЕАЭС), состоит в отсутствии каких бы то ни было аналогов среди документов в бумажном исполнении. У этого есть как свои плюсы, так и минусы.
Из плюсов можно отметить, например, что при разработке нормативных актов не довлеют «исторические» нормативные акты, предписывающие заполнение графы документов с использованием знака разделителя (такой «-» или такой «/»), или указанием общего количества листов в документе.
Из минусов – отсутствие устоявшейся практики состава и содержания нормативных документов, определяющих электронный документооборот.
Задача осложняется и тем, что в разрабатываемых нормативных актах не должны затрагиваться технические и технологические особенности работы информационных систем таможенных органов, так как эти вопросы регулируются исключительно национальным законодательством. Кроме того документы не должны содержать порядки совершения таможенных операций, уже отрегулированные иными решениями.
Опоры безопасности
Начало предварительного информирования лежит в Рамочных стандартах безопасности (SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade) Всемирной таможенной организации (ВТамО).
Первую версию Рамочных стандартов Совет ВтамО принял в июне 2005 года. Цель стандартов — сдерживание международного терроризма, обеспечение сбора доходов и содействие упрощению процедур торговли во всем мире. Последнее издание Рамочных стандартов опубликовано в 2018 году.
Стандарты построены на трёх “опорах безопасности”: взаимодействие между таможенными службами, партнёрство между таможенными службами и предпринимательским сообществом, сотрудничество между таможенными службами и другими государственными контролирующими органами. Каждая из опор содержит свой набор стандартов, раскрывающих их содержание.
С самого начала в одной из опор было заявлено, что таможенным органам следует требовать своевременного представления предварительной электронной информации в целях оценки рисков.
Своё логическое развитие нормы предварительного информирования нашли в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС). В статье 2 Кодекса дано определение предварительной информации как сведений в электронном виде о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу ЕАЭС, транспортных средствах международной перевозки, перевозящих такие товары, времени и месте прибытия товаров на таможенную территорию ЕАЭС и пассажирах, прибывающих в ЕАЭС.
Предыстория
Согласно статье 42 Таможенного кодекса Таможенного союза, нормы предварительного информирования должны быть отрегулированы в отдельном международном договоре. В 2010 году было принято Соглашение о представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза.
В свою очередь отсылочные нормы Соглашения были реализованы в Решении Комиссии Таможенного союза № 899 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза автомобильным транспортом», Коллегии ЕЭК № 196 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза железнодорожным транспортом» и Коллегии ЕЭК № 158 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС воздушным транспортом».
В статье 11 ТК ЕАЭС определены основные правила, о которых смогли договориться стороны на момент создания Кодекса. В числе прочего, эта статья наделяет ЕЭК компетенцией по определению основных порядков, связанных с электронным документооборотом — порядков представления, формирования и использования ПИ, состава информации, структуры и формата ПИ лиц, которые обязаны либо вправе представлять таможенным органам предварительную информацию. В дополнение ТК ЕАЭС наделяет ЕЭК компетенцией по определению порядка и сроков регистрации ПИ.
В ходе предварительной проработки вопроса было решено «есть слона по частям»: решения разрабатывали последовательно и выносили на рассмотрение Коллегией ЕЭК по мере готовности.
Важный переход
Отмечу, что в Договоре о Евразийском экономическом союзе 2014 года есть два очень важных определения: определение «электронного вида документа» (информация, сведения, данные, представленные в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи и обработки с использованием информационно-коммуникационных технологий с соблюдением установленных требований к формату и структуре) и определение «электронного документа» (документ в электронном виде, заверенный электронной цифровой подписью (ЭЦП) и отвечающий требованиям общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде).
Таким образом произошёл качественный переход от понятия электронной копии в пользу электронного вида документа. Принципиальное отличие состоит в том, что электронный вид подаётся в заранее определённой структуре и формате. Это исключает использование скан-копий документов.
Электронный документ – это такой же электронный вид документа, к которому добавлена электронная подпись, что делает его юридически значимым и позволяет использовать в качестве доказательства, например, при судебных разбирательствах.
Шаг вперёд
Порядки представления ПИ определяют категории лиц, которые обязаны либо имеют право представить такую информацию, сроки её представления, случаи, когда ПИ используется, состав сведений , а также случаи, когда ПИ может не представляться.
Сперва ЕЭК разработала и приняла Порядки представления предварительной информации о товарах, предполагаемых к ввозу на таможенную территорию ЕАЭС различными видами транспорта (Решения Коллегии ЕЭК 2018 года № 51, № 56, № 57 и № 62).
Согласно ТК ЕАЭС цель представления ПИ — оценка рисков и принятие предварительных решений о выборе объектов, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, до прибытия товаров. Такая норма полностью соответствует рекомендациями Рамочных стандартов безопасности ВТамО.
Но авторы ТК ЕАЭС сделали шаг вперёд и определили, что таможенные органы должны использовать ПИ для ускорения таможенных операций и оптимизации таможенного контроля.
И это имеет огромное значение: единожды подав в таможню сведения о ввозимом товаре (в целях оценки рисков), разумно желать использования этих сведения для совершения таможенных операций (например, для помещения на временное хранение).
По понятным причинам, ускорение прохождения таможенных формальностей в качестве цели имеет косвенное отношение к Рамочным стандартам безопасности ВТамО, и поэтому не входит в состав стандартов.
Всё ради СУР
Если состав сведений, необходимых для совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля прямо или косвенно определён в нормативных актах ЕЭК, то оценка рисков регулируется национальным законодательством. Первостепенной задачей стало определение состава сведений, необходимых и достаточных для системы управления рисками (СУР).
В ходе обсуждения эксперты сошлись на том, что сведений, требуемых при уведомлении о прибытии товаров и транспортных средств, достаточно для оценки рисков. Исключение было сделано для Армении в части автомобильного транспорта (в сторону уменьшения количества сведений) и для Республики Беларусь (в сторону увеличения количества сведений).
Важно отметить, что ПИ, необходимая для оценки рисков, представляется в обязательном порядке (обязательный состав), а в расширенном составе – по желанию лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров.
Обязательная ПИ и расширенная
Представлять ПИ в обязательном составе обязаны перевозчики, ввозящие товары в ЕАЭС, либо — от имени перевозчика — таможенные представители. Представить же расширенную ПИ кроме перевозчика могут и иные лица. Например, при таможенном транзите её может представить лицо, помещающее товар под такую таможенную процедуру.
Важно отметить, что если перевозчик уже подал обязательную часть ПИ, но хочет дополнить её расширенными сведениями, то при дополнении он должен вновь подать обязательные сведения, получив при этом новый регистрационный номер. В порядках сделан акцент на том, что таможенные органы не вправе требовать представления ПИ в расширенном составе.
Есть особенность при ввозе товаров автомобильным и железнодорожным транспортом с использованием паромов: в этом случае применяются правила представления ПИ для автомобильного и ж/д транспорта. Специалистам удалось договориться и о составе сведений, необходимых для помещения товаров на склад временного хранения — при написании ТК ЕАЭС эксперты не смогли прийти к общему мнению по этому вопросу.
Если ПИ в расширенном составе подаёт не перевозчик, то она должна содержать либо номер поданной перевозчиком обязательной информации, либо номера транспортных документов и номер транспортного средства. Это необходимо для однозначной привязки обязательной и расширенной предварительной информации.
В расширенном составе ПИ также учтены интересы лиц, пожелавших представить сведения, необходимые для проведения санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля.
О сроках
Сроки представления ПИ зависят от вида транспорта. Они фиксированы, но, например, если время перелёта между аэропортами меньше, чем срок представления, то информацию необходимо представить в течение получаса после вылета самолёта. Аналогичная норма есть для водного и ж/д транспорта.
Возможность корректировки ПИ не предусмотрена и при необходимости их изменений сведения подаются заново со ссылкой на ранее поданную информацию. Из этого правила есть исключение — случаи, когда товары, ввезённые по железной дороге, в связи со сменой ширины колеи перегружаются в месте прибытия.
Максимальный срок, в течение которого можно использовать ПИ, — 30 дней. Поэтому подавать предварительную информацию «слишком» заранее не имеет смысла.
К нарушению же сроков представления ПИ законодатели отнеслись довольно либерально. За нарушение сроков представления обязательной части ПИ принимаются меры в соответствии с национальным законодательством, а срок для представления расширенного состава сведений не установлен. С другой стороны, таможенные органы могут просто «не успеть» обработать предварительную информацию, поданную в момент прибытия.
Этап – регистрация
В соответствии с ТК ЕАЭС ПИ подается в таможенный орган государства, на территории которого располагается пункт пропуска, через который груз будет пересекать границу. Соответственно и регистрировать ПИ будет тот же таможенный орган. При ввозе через белорусско-польскую границу ПИ надо будет подавать в таможенные органы Беларуси независимо от того, куда затем поедет товар.
Информационная система таможни регистрирует ПИ в автоматическом режиме, то есть без участия должностного лица. После проверки система присваивает ПИ регистрационный номер. Регистрационные номера и иные идентификационные сведения публикуются на сайтах таможенных служб. Вопрос публикации конкретного состава сведений решается национальным законодательством и зависит от ограничений, накладываемых коммерческой и личной тайной.
В течение пятнадцати минут с момента получения ПИ представившему её лицу направляются сведения о регистрации либо об отказе с указанием причин. Единственное основание отказа в регистрации — несоответствие сведений составу, структуре, формату или языку представления.
ТК ЕАЭС оговаривает возможность представления ПИ через интернет, например, посредством сервиса «Личный кабинет», либо через информационные системы таможни и заинтересованного лица.
Взаимодействие с иными органами
Получив предварительную информацию, таможня может выявить товары, подлежащие санитарно-эпидемиологическому, ветеринарному, фитосанитарному контролю. В этом случае сведения передаются в соответствующие контрольные органы, которые, в свою очередь, проводят необходимые проверки и информируют таможню о результатах.
В процессе взаимодействия таможня может направить только те сведения, которые стали известны из предварительной информации и только после успешной её регистрации.
Яблоком раздора стало отсутствие у ЕЭК прямой компетенции для определения порядка такого информационного взаимодействия. Более того, в ТК ЕАЭС не может быть подобной нормы, так как информационное взаимодействие в этом случае не является чисто таможенным.
Но выход был найден: в конце 2018 года Коллегия ЕЭК подготовила рекомендацию «О Порядке электронного взаимодействия между таможенными органами и уполномоченными органами государств – членов ЕАЭС, осуществляющими контроль (надзор) на таможенной границе Союза, при предварительном информировании».
Документ рекомендует осуществлять такое взаимодействие исключительно в электронной форме, определяет набор сведений, передаваемых в контролирующие органы, предлагает перечень возможных решений, принимаемых в отношении товаров и транспортных средств.
Этап — использование
Всё предварительное информирование затевалось для того, чтобы, в конечном счёте, облегчить прохождение таможенных формальностей на границе добросовестным участникам внешнеэкономической деятельности. Иными словами: подал предварительную информацию – используй её, то есть извлекай из этого пользу.
Первым порывом было — дать возможность использования ПИ при проведении всех таможенных операций без исключения. Однако возникли две причины, не позволившие это осуществить. Первая причина – отсутствие широкой практики применения ПИ в странах ЕАЭС, которую можно было бы взять за основу.
Вторая причина – наличие в ТК ЕАЭС неоднозначности в отношении использования ПИ. Так, часть 4 статьи 11 Кодекса позволяет использовать ПИ, представленную в виде электронного документа, при совершении таможенных операций, связанных с уведомлением о прибытии товаров, помещением их на временное хранение, таможенным декларированием, а также при совершении иных таможенных операций, определяемых Комиссией.
С другой стороны, в ряде статей есть прямые нормы, допускающие использование ПИ в качестве декларации, например, транзитной. Но при этом аналогичной нормы в статье, посвящённой декларации на товары, нет, а следовательно, есть противоречие.
Устранить обе причины одновременно, к сожалению, крайне затруднительно, поэтому, взвесив все аргументы, в Коллегии ЕЭК согласились, что на первом этапе целесообразно охватить только те таможенные операции, которые производится непосредственно в пункте пропуска.
Отмечу, что в ходе обсуждения неоднократно обсуждался вопрос об использовании ПИ при декларировании экспресс-грузов. Но так как декларирование экспресс-грузов — это всё-таки декларирование, то решили оставить эту задачу в качестве приоритетной на второй этап.
Вместе с тем, ЕЭК добавила в список таможенных операций, при которых может использоваться ПИ, получение разрешения на проведение разгрузки, перегрузки (перевалки) и иные грузовые операции в месте прибытия, а также уведомление о таких операциях.
Этап — технический
Как я уже отмечал, одно из основных свойств предварительного информирования – электронный документооборот, то есть полное отсутствие бумажных документов. Следовательно, необходимо определить требования к электронным документам, которыми обмениваются участники процесса. В качестве формата представления ПИ, как и для всех электронных документов ЕАЭС, в соответствии с моделью данных Союза принят формат xml.
Если для бумажных документов требования описываются при помощи стандартизации формы с определением размеров граф и их взаимного расположения, то в электронных документах информация не «печатается» в графах, а «формируется» в реквизитах. Понятие «размер графы» преобразуется в «тип и размерность реквизита». Суть этих понятий схожа и определяет, сколько информации можно поместить в одну ячейку сведений.
Кроме этого у электронного документа появляется новая сущность – «множественность реквизита», которая показывает, сколько раз реквизит может или должен встречаться в документе. Структуры и формат для представления предварительной информации утверждены решениями Коллегии ЕЭК 2018 года № 191, 192, 193 и 194.
С инструкцией по заполнению документов ситуация более запутанная. Предварительная информация может использоваться в качестве транзитной декларации, а значит, она должна содержать достаточно информации для создания транзитной декларации и отвечать всем требованиям, предъявляемым к такой декларации.
Аналогичные рассуждения можно применить к декларации транспортного средства, однако соответствующих требований для уведомления о прибытии нет.
Поэтому на первом этапе применили комбинированный подход: для документов, у которых существует «инструкции по заполнению» — максимально использовать электронную версию таких документов. Например, транзитная декларация имеет электронный вариант более десятка лет. Для документов, не имевших электронных аналогов, пришлось разрабатывать новые требования. При этом естественным требованием было отсутствие дублирования сведений в одном электронном документе.
Очевидно, что внутри такого обширного документа присутствуют сведения, которые зависят друг от друга. На основании анализа созданы правила формирования реквизитов структур предварительной информации.
В решения, утверждающие структуры сведений, сейчас вносятся дополнения по утверждению правил формирования. Их рассмотрение запланировано на 26 марта 2019 года.
От автора
Очень сложно в сжатой форме описать весь объём того, что отнормировано в решениях ЕЭК, посвящённых предварительному информированию. Но могу утверждать, что каждое слово выверено командой высококлассных экспертов, в том числе, представителей таможенных служб и иных контролирующих органов, министерств транспорта, перевозчиков, их агентов и экспедиторов на различных видах транспорта из всех стран ЕАЭС.
За время этой громадной работы ещё раз подтверждена непреложная истина: кто хочет, тот ищет способ.
