Дмитрий Некрасов: «ЕЭК в этом году сосредоточена на устранении сложностей в таможенных процессах»

С начала работы Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ЕАЭС) прошло чуть больше года. И до, и после его вступления в силу Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) проделала огромную работу по подготовке тех решений, без которых Кодекс не смог бы работать.

О том, что ещё необходимо сделать, и какие наиболее острые вопросы таможенного регулирования предстоит решить, в большом эксклюзивном интервью ПРОВЭД-МЕДИА рассказал директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК Дмитрий Некрасов.

Обязательная необязательная компетенция

Около 80% тех норм кодекса, которые требуют обязательного принятия решений ЕЭК, закрыты — решения либо уже вступили в силу и работают, либо вступили в силу, но идёт их техническая реализация, подкрепление информационными ресурсами. Оставшиеся 20% решений из этой обязательной компетенции, вероятно, не будут приняты, поскольку жизнь показала, что острой необходимости в них нет.

Из необязательной, но полезной компетенции сделано меньше — около 20-30%. Но это та кладовая, тот сундучок, в котором стоит покопаться и найти те положения, которые нужны для того, чтобы кодекс сделал ещё один шаг вперёд. В ТК ЕАЭС есть положения, которые заложены на перспективу. Да, они сегодня могут не работать, и катастрофы не случится, но рывок вперёд будет сделан только тогда, когда мы реализуем эту необязательную компетенцию.

Мы уже подготовили выборки по всем статьям Таможенного кодекса, в феврале – марте провели глубокий анализ и в ближайшее время определим, что будем предлагать странам, бизнесу в качестве приоритетных документов ЕЭК для разработки.

Я буду призывать обратить внимание именно на необязательную компетенцию ЕЭК, на те положения, которые имеют «спящий» характер.

Кроме того, мы видим, что нам нужно переиздавать основополагающие решения, которые определяют заполнение таможенной декларации, корректировку декларации, устанавливают спецпроцедуру, определяют использование транспортных и коммерческих документов, сроки временного ввоза, возможность возить без обеспечения и так далее. Это шесть «древних» решений, которые сохраняют свою актуальность. Мы сейчас определяем план действий по ним.

Решение № 257: концептуальный пересмотр или косметические правки?

Это решение [Инструкция по заполнению декларации на товары и о её форме] занимает полторы сотни страниц и является базовым документом, на котором всё завязано. В короткие сроки поменять его очень сложно — это работа на два года минимум, а затем колоссальная переработка форматов, структур, программных средств не только у таможенных органов, но и у участников. Предполагаем, что время до конца 2019 года займут переговоры по определению контуров документа. Весь 2020 год – разработка самого текста документа, его утверждение. И только в 2021 году будет возможна техническая реализация.

Просто переиздавать это решение не имеет смысла, а редакционно править его сегодняшний текст можно до бесконечности. Каждый квартал в него вносятся изменения. Пару недель назад мы подготовили очередной пакет поправок — несколько десятков листов изменений, но они технические. Мы же ставим вопрос о радикальном пересмотре правил заполнения декларации с упором на сквозное использование сведений, возникающих в таможенных процессах на разных стадиях, отказ от обязанности декларанта представлять информацию, которая есть или должна быть в иных государственных (т.е. не только в таможенных) органах.

Кроме того, надёжное, современное информационное взаимодействие между системами декларанта и системами таможенных органов позволят (я надеюсь, что мы сможем это закрепить) признать сам факт учёта товаров в системе декларанта декларированием товаров без каких-либо дополнительных шагов по подаче декларации как таковой.

Пересмотр заполнения граф — это концептуальный вопрос, это уход от перегруженности деклараций, ведь все участники ВЭД жалуются, что декларация крайне подробна. Пятьдесят четыре графы, каждая с подразделами и миллионом особенностей. Заполнить её – тяжелая работа. 

Мы попытаемся упростить, но я не совсем уверен в успехе, потому что после предыдущих упрощений и отказа от ряда простейших сведений мы через какое-то время столкнулись с попытками вернуть эти сведения обратно. Это вопрос очень глубокого и серьёзного подхода, поэтому я не питаю иллюзий: процесс будет очень тяжёлый.

Это не только и не столько с ФТС работа, но и с другими сторонами и ведомствами. Декларация – это документ, который востребован многими службами. Например, статистика. Как только мы пытаемся сократить какие-то графы, статистики говорят: «У нас портится статистика, мы потеряем информацию о том, как у нас торговля движется, какие процедуры востребованы». Ряд граф стерегут правоохранительные органы.

Определившись сейчас с генеральной линией, мы проведём консультации со сторонами, с бизнес-сообществом, заинтересованными участниками и поймём, нужна ли концептуальная переработка. Если стороны будут настаивать на том, что необходима только косметическая правка, то мы не станем обострять ситуацию, потому что это огромные трудозатраты, а зайдя в тупик, мы потеряем время и не сможем решить другие задачи.

МПО — это уже не «бабушкины» посылки

В прошлом году мы приняли отправной пакет документов: это и декларация для экспресс-грузов, перемещаемых юридическими лицами в адрес юрлиц, и декларация для физлиц, перемещающих такие грузы, и документ об уплате платежей в отношении экспресс-грузов, поступающих в адрес физических лиц.

Эти нормативные акты подвели правовую почву под миллион экспериментов, которые проводились, да и до сих пор продолжаются в наших странах с разной степенью успешности, и которые находились в подвешенном состоянии, в правовом вакууме на уровне писем, договорённостей, сложившейся практики. Документы, принятые ЕЭК, создают устойчивое правовое регулирование, опирающееся на использование информационных технологий. Техническая реализация решений тоже практически завершилась — к концу этого года мы уже сможем оценить, какой они дают эффект.

Но работа на этом не завершается. Во-первых, жизнь показала, что эти решения ещё можно усовершенствовать. Наша рабочая группа по экспресс-перевозкам и международным почтовым отправлениям [МПО] активизировала свою работу. Мы готовим пакет изменений, которые решат вопросы, связанные с внесением изменений в недавно введённые декларации для экспресс-грузов. Также мы видим, что нужно чуть лучше прописать вопросы, связанные с нетарифным регулированием.

Кроме того уже очевидно, что требует пристального внимания и рынок традиционных МПО, который схож по своей природе с экспресс-перевозками, но регулируется иначе, опирается на бумажные документы. Мы надеемся, что всё в итоге будет быстрее, лучше и достовернее, но нужно учитывать, что почтовые администрации – это масштабные организации, очень сложно устроенные, с устоявшимся порядком. Менять этот порядок нужно аккуратно, чтобы не навредить рынку. Не говоря о том, что почтовые администрации несут и социальные функции.

Сейчас невозможно отрицать, что МПО — это совсем не «бабушкины» посылки, под которые когда-то, много десятилетий назад, были написаны почтовые конвенции и правила. Современный рынок МПО – это всё те же товары из интернет-магазинов, просто пересылаются они через традиционные почтовые администрации.

«Электрификация» оформления МПО уже давно стоит на повестке дня и требует начала системной работы. Полагаю, что в этом году к обсуждению этого вопроса мы приступим вплотную. Эксперименты в наших странах уже идут, а это значит, что нормативное регулирование немного запаздывает.

Могу сказать, что на работу над документами по экспресс-грузам ушло не менее полутора лет, и до сих пор, например, не выработано универсального определения этого термина. Но мы нашли возможность описать процесс так, чтобы, не называя термин, урегулировать сам процесс оформления товаров. Я думаю, что по МПО не меньше времени пройдёт, поскольку рынок ещё более масштабный.

Транзит? Есть Транзит! 

Транзит в ЕАЭС, безусловно, есть, и это один из самых важных общих процессов, который на пространстве Союза был прописан ещё в старом Таможенном кодексе. Транзит наиболее ярко отражает, есть барьеры на внутренних границах или нет.

Транзит в ЕАЭС от внешней границы до внутреннего таможенного органа, неважно в какой стране, существует и работает по единой технологии. Претензии, которые могут высказываться к транзиту, скорее всего связаны с проблемами односторонних санкционных мер и вытекающими из этого действиями таможенной службы, правоохранительных органов, которые эти односторонние меры обеспечивают. Это отдельная проблема общесоюзного характера — не только политического, но и организационного.

Конечно, односторонние меры в определённом смысле усложняют либо делают невозможным транзит санкционных товаров. Но в остальном, за рамками этих изъятий, транзит работает и развивается. Решения ЕЭК, которые приняты в прошлом году, помогают переводить транзит в электронный вид.

В этом году уже на две трети готова новая форма транзитной декларации, которую мы стремимся упростить. Но от начального списка упрощений в конце остаётся чуть меньше, чем мы предполагали сразу.

В новую форму декларации мы закладываем приоритет электронного её вида, возможность работы с электронным транзитом на территории разных стран, особенности заполнения для разных случаев. Процесс обсуждения документа на хорошей стадии — в этом году мы доведём его до логического завершения.

Мультимодальные перевозки — это что?

Мы обратились и к перевозчикам, и к ассоциациям, и к различным транспортным ведомствам. Но вынужден признать, что мы столкнулись с непониманием самих перевозчиков, что есть «мультимодальная перевозка». И у транспортных ведомств разный подход, и международная база неоднозначная.

Ни официальные запросы, ни неофициальные встречи, к сожалению, не позволили нам выкристаллизовать, что же такое мультимодальная перевозка как транспортный элемент.

Тогда мы пошли по тому же пути, что и с экспресс-перевозками – не определяя сам термин, через таможенные процессы даём возможность смены вида транспорта в ходе перевозки, определяем, как это может быть отражено в одной декларации, которая сопровождала бы от начала до конца все смены транспорта в рамках одной большой перевозки.

Это будет востребовано, прежде всего, для России, поскольку здесь очень большие расстояния, наиболее часто возникает потребность в смене железнодорожного транспорта на автомобильный или речной. Это будет востребовано и авиаторами, которые смогут без лишних переоформлений организовать перевозку от отправителя до получателя с перегрузкой на автомобильный транспорт, привлекая при этом своих или чужих автоперевозчиков.

УЭО – не нахлебник, а помощник

Все необходимые решения для того, чтобы институт заработал, мы приняли. И сам по себе институт достаточно подробно описан в ТК ЕАЭС, и те технические решения, которые требовались для начала работы (связанные с формами свидетельства, формы реестра и так далее) приняты. Тем не менее, нас не может не тревожить, что пока новых УЭО раз-два и обчёлся. Чтобы с 2020 года работать по-новому, уже сейчас надо подавать заявления, дорабатывать свои внутренние процессы, которые требуются для получения статуса УЭО. Но статистика не впечатляет.

Здесь, как обычно, недостаточно буквы закона. Нужно чтобы духом, мыслью, целью этого института прониклись все участники процесса. Таможенные органы должны быть убеждены, что УЭО – это не нахлебник, а помощник и важное звено в организации таможенного контроля, в обеспечении нормального перемещения товаров на территории наших стран.

Уполномоченный экономический оператор позволяет таможне экономить силы и средства для действительно опасных направлений, таких как фирмы-однодневки, а также ситуации и компании, выбранные за счёт точечного срабатывания системы управления рисками [СУР] .

Практикующийся сегодня усиленный контроль товаров УЭО распыляет и без того скудные ресурсы таможенных органов, принося мизерный эффект и отвлекая от реальных задач. К сожалению, сегодня стереотипы старые: на экономического оператора смотрят, как на потребителя, и эти стереотипы не преодолены ни в одной из стран ЕАЭС. В России может случиться так, что к концу года УЭО так и будут в зачаточном состоянии.

Здесь тревожит, прежде всего, неясность системы учёта, и требования к системе учёта — либо размыты, либо неправильно поняты нормы, идеи Таможенного кодекса, которые в нём заложены. Мы рассчитывали, что в странах будет более рациональный, более гибкий подход к этому вопросу, поэтому не ставили себе задачу немедленно разрабатывать типовые требования на уровне Союза, но жизнь показала, что в них есть нужда. Мы приступим к разработке типовых требований, но на это потребуется время. К сожалению, за это время по институту УЭО может быть нанесён непоправимый удар.

Также нам не очень нравится, как новелла ТК ЕАЭС, которая априори относит УЭО к низкому уровню риска, реализуется на практике. По факту многие СУР ещё не перестроены и «срабатывают» на товары УЭО не реже, а то и чаще, чем на какую-то фирму-однодневку. При этом с околонулевой эффективностью. Это проблема, которую нужно анализировать, придавать публичности, обсуждать, привлекать внимание.

Ненормально, когда компании, готовые работать открыто и прозрачно, включаясь в реестр, попадают под бездумный пресс контрольных мероприятий. Такое отношение делает работу УЭО непривлекательной.

И ещё один аспект, который мы все не до конца осознаём. Так сложилось, что экономического оператора всегда воспринимали в основном как импортёра. Для него, импортёра, формировали набор упрощений и условий. Но в широком смысле УЭО нужен и для экспортёра, для того, чтобы развивать взаимное признание, чтобы наши экспортёры могли свои товары на рынки стран-контрагентов вывозить на более простых и приемлемых условиях. Экспорт через УЭО более привлекателен, и нельзя это упускать из вида.

Более того, УЭО могут и должны сыграть весомую роль в упорядочивании рынка экспресс-перевозок, МПО, как лица, уже заслужившие доверие со стороны таможни. Такие идеи есть, мы их продвигаем и на нашей площадке, и на международных.

В завершение скажу, что работа Комиссии в этом году будет сосредоточена на устранении излишних административных сложностей в таможенных процессах, неоправданных с точки зрения конечного результата. Наши идеи, предложения открыты для бизнес-сообщества, практически нет проектов, к которым бы не привлекались предприниматели. Конечно, не все предложения предпринимательского сообщества мы сможем учесть, но поиск баланса между интересами госорганов и предпринимателей будем стараться обеспечить.